第一部土地管理法:这次是真的“尽快”了(三)

摘要: 土地管理法的前世今生(第三集)

导读:上次讲到1982年农牧渔业部与城建部城乡土地分管局面确定,土地法起草的分歧不仅没有减少,反而更加突出,集中表现在两大系统对城乡土地管理职能的分配看法上。

 

1982年末,农牧渔业部上报土地法送审稿之后至1985年,就再无“音讯”。此间,农村家庭联产承包责任制正式推行;人民公社撤销改设乡级人民政府;“有计划的商品经济”写入中央决策;1984年邓小平首次南巡之后,为深圳、珠海、厦门写下三句评语,对外开放、经济特区、经济技术开发区建设加速;中央与地方财政分灶吃饭,国企利税分流,农村统购派购取消,内陆城市开始尝试征收土地费改革;等。


对应这些变化,1985年3月,农牧渔业部在北京召开了第一次全国土地管理工作会议,会议对土地法草案进行了讨论、修改。会后,农牧渔业部将此次会议情况总结写了一份请示报告报国务院。报告提出,土地管理职能分工多年来的分歧和争议导致土地无法实现统一管理,土地法也迟迟不能出台,而地方上近几年的土地问题尤其是耕地锐减情况十分严重,需要国务院尽快裁决。并建议,成立国家土地管理局,直属国务院,或者将农牧渔业部土地管理局改为国家土地管理局,委托农牧渔业部代管。


该稿的内容,还是那个问题,行政管理成份太多,农地成份太多,与土地法之名有差距,这自是农牧渔业部自身的局限,也是我国法律的特点。当然,从另外一个角度看,如果有统一管理,那么其他方面的意见也许能更纯粹些。照此节奏下去,再拖个七八年也不无可能。


1
“曝”出粮食、耕地问题


经过三个一号文件的改革,1984年我国农业生产达到前后几年的峰顶,甚至由“手中有粮,心中不慌”,转变为“粮食多了,卖粮难”。


1985年一号文件正式取消实行多年的农产品统购派购,并允许小城镇进行土地开发与经营,允许农村地区性合作经济组织按规划建成店房及服务设施自主经营或出租。由此,农村盖房、卖地、搞建设现象大量增加,同时因取消了农村统购派购按市场价收购并实行超购加价50%的政策,在财政紧张的情况下得不到执行,只得一律按平均价收购,而通货膨胀带来的价格上涨因素并没有得到相应考虑,农业种植的积极性被极大挫伤(杜润生,《中国农村改革漫议》)。于是在1985年,发生了首次大幅度减产。


农业种植积极性问题终究是可以调整的,“曝”出的另一个问题——耕地减少问题,则是不可逆转的。


据1986年农牧渔业部统计的数据显示,1984至1985两年间,全国每年减少耕地面积二千万亩左右,其中半数属于退耕还林还牧还渔,半数是城乡非农业用地。解放以来,我国人口增加一倍,耕地净减少约四分之一,人均耕地减少一半多。这种状况发展下去,后果是堪舆的。


耕地锐减的原因,除了农业政策影响外,城市建设也是重要因素之一。1980年到1984年,全国城市市区面积扩张了50万平方公里(尤其是1982年到1984年两年扩张了48万平方公里)。此外,还有工矿用地的快速扩张和浪费,乡镇企业建设与农民建房占用耕地、农业结构调整等因素。


计划生育政策刚刚实行2年,基于巨大的人口基数,人口总量还在加速增长(直到上世纪90年代开始稳定和放缓),此外1984年刚刚决定将改革的重心转移到城市,此刻农业生产不稳定,粮食产量大幅度减产,耕地锐减,无疑让人担忧。



2
土地法向保护耕地倾斜


1985年底,国务院总理、副总理多次指示,要遏制住耕地锐减,改变土地管理混乱的情况。国务院副总理在江西、湖南、江苏、浙江四省研究农业问题座谈会上讲到,“一年就去掉千把万亩。现在管土地的机构不少,有城建部门、农业部门、计经委,相互扯皮,没有形成一套严格的土地管理制度。现在土地法还没有出来,要抓紧,至少先搞个严格的管理条例出来。”


除了法律,中央还决定先发一个文件下去,即1986年的七号文件。


在高层领导的关注和指示下,1986年2月,国务院秘书局召集四省二市及各部委负责人开会,讨论文件起草问题。达成的共识是,要保护耕地,要清理整顿和加强管理,要征收土地使用税。在这个会议上,针对城乡土地分管“扯皮”的问题,没有达成共识,但最终秘书长陈俊生讲了这样一句话“我们是个大国,说话、办事,都还要按照有个权威的土地管理局的管理下进行”。很明显,究根结底我们是计划管制,没有统一机构来做这个计划管理,各做各的,很难避免那些老问题,所谓集体负责就是不负责。


在此次会议前几天,农牧渔业部也“嗅”到了时机,再次向国务院报送了土地法送审稿。该稿相比之前稿件大幅度“缩水”,共七章四十四条,按照时事变化,加入一些新的“元素”。比如:不再提“社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制”,而是简称“全民所有制和劳动群众集体所有制”,在章节安排上也不再如此前一般将国有和集体土地分成不同章节,而是放在一起说;首次提出针对外资、中外合营企事业及其他城市土地使用者征收土地使用费,而且采用了“其他城市土地使用者”的说法,给改革留下了余地;将此前送审稿中土地使用税改为土地税,且加入“区别土地的用途和等级”;等。


当然,这份送审稿存在一些问题,如:国有土地使用权和集体土地所有权属于登记发证内容,包括农民承包土地也有合同作为承包使用权的证明文件。但国有土地所有权的内涵并没有明言,集体土地所有权的主体也没有明确,承包使用权是何权利也没有规定。



3
100次会议总理硬拍板


1986年2月21日,国务院100次常务会议召开,这是我国土地制度改革史上极为重要的一次会议,因为它通过了3条决定:1.土地法、七号文件(原则通过);2.土地应实行有偿使用,收费收税再研究;3.城乡土地分管不适应实际需要,应成立直属国务院的国家土地管理局,统管城乡土地。


关于土地法,对于保护耕地,总体无异议,对土地产权问题,总理看得很清楚,指出这部法律草案最大的两个问题:一是所有权,全民所有与集体所有的边界在哪,不清楚,集体所有的主体是谁不清楚;二是使用权,随着两权分离改革在农村广泛推行(承包制)以及部分城市推行(出租、入股),使用权的界定实际比所有权还重要,不搞清楚也不行。


尽管还存有较大问题,但会议原则通过了该草案,认为基本可行,有些不成熟的条文可在执行中再做修改,应争取尽快发布。


会议讨论到成立国家土地管理局问题时,出现了分歧。总理同意七号文件、土地法草案提出的方案,并决定:其他有关土地管理机构一律撤销。城建部门提出不同意见,建议上设国土总局作为协调,具体城乡地政仍由城建、农业分管。


总理拍板定案,下属部委还有不同意见,这是十分罕见的。


最后的决定是,维持“原判”,国家计委负责人当场解释了计委下设土地局不具体管土地而得以保留。



4
时间紧,问题多,改名“管理法


1986年国务100次常务会议对土地法审议和原则通过是在国务院总理的直接关心下促成的,对于一些长期存在的法律问题、争议,包括总理指出所有权、使用权方面的“漏洞”,为了尽快出台,草案在进一步的修改中选择了回避,这也是导致《土地法》到出台的时候变成《土地管理法》的原因之一。


国务院原则通过之后,土地法送审稿经国务院法制局修改后,上报至全国人大常委会,由全国人大法制工作委员负责继续修改和意见征集。1986年3月,全国人大法制工作委员会将《土地法(草案)》发给各省、自治区、直辖市和一些大城市、中央有关部门以及部分大专院校和专家征求意见。5月中旬,会同国务院法制局、农牧渔业部召开征求意见座谈会,参加会议的有二十一个省、直辖市的人大常委会、政府和有关部门的负责人,以及城建部、国家计委、农村政研室的有关负责人。此外,在六届全国人大常委会第十五次会议上,提请委员对草案进行了初步审议,对草案提出了意见。


各方意见和法工委的修改有不少,我只说四条:


1.关于集体所有权的主体问题:100次会议上,总理曾提出集体所有主体究竟是谁的疑问,在发言中,他用了排比句,如是国家所有、省所有还是市县、乡镇所有?也许(注意用词)因此,国务院法制局发给全国人大法工委的草案中,修改了农牧渔业部原来起草的说法,改成“乡镇公有”。对此,各方意见一致反对,最后法工委对此作了修改和细化,具体到了原生产队这一层级所有(即村民小组)。


2.关于国有、集体土地分开写的问题:农牧渔业部提出的草案,国有与集体土地是合在一起写的,章节划分大体是“所有权、使用权”、“调查、统计、利用、保护”以及“审批、划拨”等。修改意见则认为,这样写不清楚,比较混乱,因为两类土地管理实践差别较大,并与现行的《国家建设征用土地条例》和《村镇建房管理条例》有所冲突,因此还是分开,国有写国有的,集体写集体的,实际就是把这两个条例的内容分成两章写入,这样一来,管理的意味就更浓了。


3.关于土地税和土地使用费的问题:法工委征集意见稿采纳了农牧渔业部草案的说法,规定开征土地税(针对所有),对城市土地,主要是企业征收土地使用费。各方意见主要是集中在土地税上,因当时农民尚需缴纳农业税15元每亩(农业税),再交土地税负担太大。此外,土地税、土地使用费牵涉范围很广,研究尚不到位,须谨慎。于是这方面规定也被删除。


4.关于名称问题:当时,森林法、草原法、渔业法、国家建设征用土地条例、城市规划条例等有关法律均已颁布,草案又是在加强土地管理,保护耕地的精神下起草的,因此关于保护耕地意味偏多,而林、牧、渔、副业用地的规定较少,城市土地管理的规定也较少,同时,国土规划、国土整治、国土开发以及有偿使用等方面也不清楚,不能作出具体规定。因此,不少意见认为名称应改为“土地管理法”,名实比较相符。


这样,《土地法》正式更名为《土地管理法》。1986年6月25日,第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》,共7章57条,自1987年1月1日起施行。1982年2月13日国务院发布的《村镇建房用地管理条例》和1982年5月14日国务院公布的《国家建设征用土地条例》同时废止。



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